Jurisprudência

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 14/9/2004

Comentário

Tendo em conta o recurso feito do entendimento dado em 1ª instância sobre a necessidade ou não da avaliação de impacto ambiental, este Tribunal procedeu a uma mudança substancial no entendimento dado no 1º acórdão sobre esta matéria.

Assim considera este Tribunal que não será necessário á luz do art. 7º/b) do Anexo I do DL 69/00 ( na altura em vigor, entretanto alterado pelo DL 197/2005) a avaliação de impacte ambiental que fora defendido em 1ª instância.
Para tal, procede a uma distinção clara entre vias de circulação rodoviária inter-urbanas ( auto-estradas e estradas ) e vias intra-urbanas ( avenidas e ruas ).
Enquanto que as primeiras são sujeitas a AIA, com base no referido art.7º/b), as segundas já não estarão. De facto recorre a lei a uma espécie de lista, e com isso ao principio da tipicidade, não devendo ser alargado a casos não previstos no referido diploma.

Contudo existirá sempre a cláusula aberta do art.1º/3 ( por oposição ao sistema de lista fechada do art.1º/2 ) ,que poderá consequentemente fazer com que este projecto fique também sujeito a AIA.
Contudo, esta cláusula aberta não se deve reconduzir a uma analogia de situações ( estaria aqui eventualmente em causa o art. 10º/1/h) do anexo 2 )com os casos referidos na listas do Anexo 1 e 2, pois ambos os preceitos são autónomos. Enquanto que um recorre ao principio da tipicidade, o outro recorre á análise, caso a caso, de projectos que poderão também estar sujeitos a essa avaliação, contudo, esta análise casuística tem algum grau de vinculação pois os pressupostos do exercício do poder discricionário estão plasmados na lei ( “…em função das suas especiais características, dimensão e natureza…”). Assim poderá ser alvo de critica a relação que o acórdão faz entre o nº 2 e 3 do art.1º, pois como que refere que a discricionariedade do art.3º deve ser feita em função de uma analogia com os outros projectos constantes do nº 2 ( anexos 1 e 2 ), como tal a fundamentação utilizada para legitimar a sujeição a AIA da parte relativa ao túnel parece incorrecta.
Apesar de se poder equacionar aqui o recurso à cláusula geral, se fundamentada com os pressupostos do art.3º, não se deverá é recorrer a qualquer analogia com os casos previstos nas listas dos anexos 1 e 2 para accionar a aplicação da cláusula aberta, pois gozam estes preceitos de autonomia, como tal, não se subsume esta situação á analogia feita com a alínea h) do art.10º do DL 69/00, não podendo, na minha opinião, ser esta a base jurídica para sustentar tal decisão.

Assim, esta decisão confirma parcialmente o acórdão da 1ª instância embora sob “fundamentação distinta”, no que se refere á suspensão das obras nos trabalhos relativos ao túnel mas rejeita, a meu ver bem, que o caso se insira expressamente nos anexos do DL 69/00.

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 24/11/04

Comentário

Este acórdão tem um objecto delimitado, pois incide sobre a confirmação parcial da decisão do Tribunal Central Administrativo.

Discorda este Tribunal que a parte relativa ao túnel estará sujeita a avaliação de impacte ambiental por estar no âmbito de aplicação do art.10º/1/h) do anexo 2 do DL 69/00.
Refere esta decisão que o TCA cometeu um erro de julgamento, ao considerar que a aplicação do nº3 do art.1º do referido diploma depende de uma certa analogia com os projectos dos anexos 1 e 2, o que não só está errado como acaba também por retirar sentido útil e âmbito de aplicação à referida cláusula aberta.
Existe ainda outro problema que é saber em que medida é que um Tribunal se poderá substituir à administração no exercício do seu poder discricionário, pois esta não accionou a aplicação da referida cláusula. Considero esta interpretação a únca possível pois não cabe ao Tribunal avaliar, por manifesta falta de recursos técnicos e humanos, se a administração deveria ou não ter accionado a referida cláusula.

Abordou ainda o STA a matéria da eventual aplicabilidade directa do art. 30 da Lei de Bases do Ambiente ao projecto. Entende este Tribunal que essa norma tem um carácter genérico, devendo ser os seus pressupostos de aplicação densificados por normas regulamentares, penso que esta interpretação será a mais conforme à lei, pois a norma tem um conteúdo programático, além de que o seu nº 2 refere expressamente que a sua densificação será efectuada por legislação complementar, como tal, penso que será de rejeitar a eventual aplicabilidade directa desta norma.

Quanto ao argumento de que a regulamentação elaborada ao abrigo do nº 2 do art. 30 da Lei de Bases não foi a mais correcta, diz o STA que não pode “…definir, em vez do legislador, tal regulamentação, por a actuação deste Tribunal, em respeito da divisão constitucional dos poderes, se ter de reportar a parâmetros de juridicidade, onde se não incluiu o sindicar da margem de conformação legal que assiste ao legislador ordinário”.
Como tal afasta-se de qualquer decisão relativa ao mérito que o legislador teve quando procedeu à regulamentação do art. 30 da Lei de Bases do Ambiente.

1. Objecto do Acórdão

No acórdão em análise, é suscitada a questão da inconstitucionalidade formal, orgânica e material das normas constantes do Decreto-Lei n.º 93/90, de 19 de Março, que reviu o regime jurídico da Reserva Ecológica Nacional (REN). Contrariamente ao pretendido pelo Recorrente, não é possível apreciar a conformidade constitucional de todas as normas constantes do referido Decreto-Lei. A decisão recorrida apenas aplicou as normas do artigo 17º, n.ºs 1 (em conjugação com o n.º 1 do artigo 4º e com a alínea d) do anexo II) a 6, do Decreto-Lei n.º 93/90, razão pela qual o objecto do acórdão se confina à apreciação da conformidade constitucional destas normas.

2. Inconstitucionalidade formal

No entendimento do Recorrente, não legislando ao abrigo de uma qualquer lei de autorização legislativa ou em referência à Lei de Bases do Ambiente (Lei nº 11/87, de 7 de Abril), o Decreto-Lei nº 93/90 padece de inconstitucionalidade formal, já que decretou a disciplina jurídica da Reserva Ecológica Nacional ao abrigo da al. a) do art. 201º da CRP (actual art. 198º), isto é, mediante um decreto-lei independente.

Sucede que, o n.º 3 do artigo 201.º da CRP não exigia que a invocação da lei de bases fosse feita num local preciso do diploma aprovado pelo Governo. Bastava que essa invocação fosse expressa, o que ocorreu no preâmbulo do diploma, quando se refere claramente “no seguimento do disposto no artigo 27.º da Lei de Bases do Ambiente”.

Além disso, a alegada errada indicação da alínea ao abrigo da qual o Governo exerceu a sua competência legislativa, aquando da aprovação do Decreto-Lei n.º 93/90, não gera inconstitucionalidade formal, redundando tal vício em mera irregularidade.

3. Inconstitucionalidade orgânica

O Recorrente invoca que o supracitado diploma legal e em particular os seus artigos 3.º, 4.º e 17.º enfermam de inconstitucionalidade orgânica por regularem matéria atinente a direitos, liberdades e garantias sem terem sido precedidos da necessária autorização legislativa da Assembleia da República, violando desse modo o artigo 165.º, n.º1, alínea b), e n.º 2, da CRP, por referência aos artigos 62.º e 17.º do diploma fundamental.

Segundo o Tribunal Constitucional, o Governo apenas necessitaria de autorização legislativa para estabelecer o regime da REN, se a Assembleia da República não tivesse aprovado, em data anterior, a Lei de Bases do Ambiente.

Ora, o Recorrente ignorou que este diploma surge no seguimento do disposto no artigo 27.º da Lei de Bases do Ambiente (como aliás resulta expressamente do preâmbulo). Trata-se, na verdade, de um Decreto-Lei de desenvolvimento daquela Lei, que se mantém dentro dos seus princípios fundamentais e que não dispõe sobre matéria abrangida na alínea b) do n.º 1 do referido artigo 165º, motivo pelo qual o vício invocado é improcedente.

4. Inconstitucionalidade material

O Recorrente advoga ainda que o regime da REN configura uma clara limitação do direito de propriedade, contemplado no art. 62.º da CRP.

O direito de propriedade, como direito constitucionalmente garantido, sujeito ao regime dos direitos, liberdades e garantias ex vi do artigo 17.º da CRP, não é um direito absoluto, antes comporta restrições necessárias à defesa de outros direitos e interesses com igual consagração constitucional. Haverá, pois, que conjugar o poder de gozo do bem objecto do direito de propriedade com uma das tarefas fundamentais do Estado, plasmadas na alínea e), do artigo 9.º, do texto constitucional: “Proteger e valorizar o património cultural do povo português, defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correcto ordenamento do território”.

De facto, hoje, o direito de propriedade está sujeito a limites intensos, sendo particularmente relevantes os que ocorrem no domínio urbanístico e do ordenamento do território, a ponto de se questionar se o direito de propriedade inclui o jus aedificandi (direito de construir) ou se este radica antes no acto administrativo autorizativo (licença de construção).

A discussão sobre se o jus aedificandi ou direito de construir faz ou não parte integrante do direito de propriedade privada tem motivado acesa polémica doutrinária. De um lado, encontramos Autores que integram o direito de construir no âmbito do direito de propriedade privada. Do outro lado, encontramos Autores que consideram que o direito em causa é concebido como uma faculdade conferida pela Administração através de um acto jurídico-público.

Segundo Alves Correia, a controvérsia caracteriza-se, muito sinteticamente, do seguinte modo: o direito de propriedade privada garantido constitucionalmente inclui, como suas componentes essenciais, o “direito” de urbanizar, de lotear e de edificar, estando apenas o exercício daqueles “direitos” dependente de uma autorização permissiva da Administração Pública? Ou, ao invés, aqueles “direitos” não se incluem na garantia constitucional da propriedade privada, sendo antes o resultado de uma atribuição jurídico-pública decorrente do ordenamento jurídico urbanístico, designadamente dos planos?

A tese dita privatista considera o jus aedificandi como um elemento da liberdade de utilização da propriedade garantida constitucionalmente, apresentando-se, por isso, como uma consequência directa do art. 62º, nº1, da Constituição. Revelam-se importantes no sentido da inclusão do jus aedificandi no direito de propriedade do solo os art. 1305º, 1344º, 1524º, 1525º e 1534º, todos do Código Civil.

A tese dita publicista nega a inclusão da faculdade de construção no conceito jurídico-constitucional de propriedade privada, vendo nela uma concessão jurídico-pública decorrente do sistema de atribuição do plano urbanístico. De acordo com Alves Correia, o vulgarmente designado jus aedificandi não é uma faculdade que decorre directamente do direito de propriedade do solo, antes é um poder que acresce à esfera jurídica do proprietário, nos termos e nas condições definidos pelas normas jurídico-urbanísticas, em particular pelos planos dotados de eficácia plurisubjectiva.

A jurisprudência constitucional tem sufragado a posição de que o direito de construir se encontra dependente de um acto de natureza jurídico-pública. Assim, no Acórdão do Tribunal Constitucional nº 341/86 afirmou-se que “no direito de propriedade constitucionalmente consagrado contém-se o poder de gozo do bem objecto do direito, sendo certo que não se tutela ali expressamente um jus aedificandi, um direito à edificação como elemento necessário e natural do direito fundiário”. Nos Acórdãos nº 329/99 e nº 517/99, o mesmo tribunal reafirmou “que os direitos de urbanizar, lotear e edificar não fazem parte da essência do direito de propriedade, tal como ele é garantido pela Constituição”. Esta posição é também defendida no Acórdão sub judice.
Segundo o Tribunal Constitucional, quem entenda que o jus aedificandi não se inclui no direito de propriedade privada, há-de concluir que o Governo, ao editar as normas em apreciação, não invadiu a reserva parlamentar estabelecida na alínea b) do n.º 1 do artigo 165º da Constituição, dado que não editou normas sobre o direito de propriedade privada.

Mais acrescenta que ainda que se entenda que os direitos de urbanizar, lotear e edificar assumem a natureza de faculdades inerentes ao direito de propriedade do solo, há que reconhecer que não estão em causa faculdades que façam sempre parte da essência do direito de propriedade, tal como ele é garantido pela Constituição, pelo que o Governo, ao editar as normas em apreciação no presente recurso, não invadiu a referida reserva parlamentar. Pois, tal reserva abrange apenas as intervenções legislativas que contendam com o núcleo essencial dos direitos análogos, por aí se verificarem as mesmas razões de ordem material que justificam a actuação legislativa parlamentar no tocante aos direitos, liberdades e garantias.

A argumentação do Tribunal neste ponto suscita-nos algumas reservas. Julgamos que, para quem entenda que o direito de construir integra o direito de propriedade, qualquer restrição a este direito integraria a reserva de competência relativa da Assembleia da República.

Por um lado, e em síntese, quando se entenda que o jus aedificandi não faz, sequer, parte integrante do direito de propriedade, por não ser uma das faculdades em que ele se analisa, a proibição de construir num determinado solo, em que antes a edificação era possível, não se traduz nunca em qualquer compressão ou restrição de tal direito. Nessa medida, a sujeição a aprovação das operações de loteamento em certas áreas sujeitas ao regime transitório da Reserva Ecológica Nacional, se se entender que não traduz qualquer restrição do direito de propriedade, nem sequer coloca o problema da ofensa dos preceitos e princípios constitucionais apontados pelo recorrente.

Por outro lado, quando se entenda que o direito de construir é uma dimensão do direito de propriedade, as proibições de construção impostas pela Reserva Ecológica Nacional e, naturalmente, as limitações e condicionamentos por ela impostos ao direito de edificar, resultam da necessidade de resolver as situações de conflito entre o direito de propriedade e as exigências de protecção da natureza e do equilíbrio ecológico.

De facto, o direito de propriedade, não sendo um direito absoluto e ilimitado, é condicionado pela necessidade de concretizar outros interesses públicos constitucionalmente protegidos, como seja o interesse ambiental. É, pois, necessário fazer uma ponderação casuística dos interesses em presença, à luz dos princípios da igualdade, justiça, proporcionalidade, prossecução do interesse público e boa administração.

Consideramos que as proibições de construção imposta pela REN e as limitações e condicionamentos que esta impõe ao direito de edificar, ainda que restrições ao direito de propriedade, são justificadas e conformes à tutela da propriedade privada e aos princípios constitucionais, não podendo, por isso, ser havidas como inconstitucionais.

Podem encontrar o Acórdão do TJCE Landelijke Veriniging, Proc n.º 127/02, aqui.

Conforme referido nas aulas, eis os links para os três acórdãos relativos ao Túnel do Marquês:

Acórdão do STA (de 24 de Novembro de 2004)
Extracto disponível nas páginas 489 e seguintes do Meu Caderno Verde

Acórdão do TCA-Sul (de 14 de Setembro de 2004)
Também disponível nas páginas 431 e seguintes do Meu Caderno Verde

O direito à Informação Ambiental

Tendo definido o direito à informação ambiental como tema para este trabalho, a sua estrutura divide-se em três etapas: num primeiro momento passa por uma análise de um caso concreto através de um comentário ao Acórdão n.º 136/2005 do Tribunal Constitucional; em seguida, procura fazer-se um enquadramento legislativo do direito à informação ambiental, de uma perspectiva crítica; por último , conclui-se com o novo regime nesta matéria, a Lei 19/2006 de 12 de Junho.

I- Comentário ao Acórdão n.º 136/2005 do Tribunal Constitucional

Como ponto de partida convém enunciar, sucintamente, a matéria de facto e de direito do Acórdão para melhor se perceber o alcance da sua decisão:

“.Em 3 de Setembro de 2001, a A. apresentou, no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, requerimento de intimação do Primeiro-Ministro a facultar-lhe certidões referentes à totalidade do contrato outorgado entre o Estado Português e as empresas do grupo B., incluindo os respectivos Anexos e estudos técnicos, de modo a permitir à requerente avaliar a incidência ambiental e concorrencial do projecto de implantação de uma unidade industrial em Esposende.

Em 15 de Março de 2002, o Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa indeferiu o pedido de intimação formulado por aquela organização ambientalista, a quem reconheceu, embora, legitimidade para recorrer a tal meio processual acessório (apenas no que concerne às suas preocupações ambientais)[…]

A requerente interpôs recurso desta decisão para o Tribunal Central Administrativo, adoptando a tese, considerada e afastada na sentença, da inconstitucionalidade dos artigos 62.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo e 10.º da Lei n.º 65/93, de 26 de Agosto, quando interpretados no sentido de imporem reservas ao direito de informação, para além do previsto no artigo 286.º, n.º 2, da Constituição.
Por acórdão de 23 de Maio de 2002, a 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo negou provimento ao recurso.[…]

Recorreu então a referida organização ambientalista para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, pretendendo a apreciação das normas constantes “dos art.ºs 10.º da Lei n.º 65/93, de 26 de Agosto, n.º 1 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 321/95, de 28 de Novembro, 10.º da Lei n.º 8/95, de 29 de Março, tal como foram interpretadas e aplicadas pelo Douto Acórdão recorrido, isto é, no [sentido] de que fez prevalecer normas protectoras de segredo industrial, de propriedade privada, de liberdade de iniciativa e da propriedade privada dos meios de produção em confronto com o direito à informação para protecção do ambiente, por parte de uma associação ambientalista; assim como no sentido de que não haverá, em caso de colisão, uma prevalência do direito ao ambiente em confronto com direitos de carácter patrimonial; e, ainda, no sentido de que o Estado Português, por causa de tal protocolo, estaria vinculado contratualmente a uma obrigação de segredo, pelo que se violaria o princípio da legalidade.”

A título de alegações feitas pela recorrente gostaria de destacar as que, no meu modesto entender, assumem particular importância para a posição que se defenderá, e que contraria a decisão do acórdão em causa, como adiante se verá:

“A - Nestes autos está em causa a problemática da protecção do ambiente e,
B - reflexamente a defesa da vida, integridade física e moral das pessoas, incluindo a segurança,
C - nomeadamente na sua vertente da prevenção perante eventuais violações;
D - o que implica o direito à informação, como instrumento fundamental para o exercício daqueles direitos,[…]

H – Estamos perante normas em que está em causa a força jurídica dos direitos, liberdades garantias,[…]

J – As eventuais restrições a direitos deste género terão de ter em conta princípios constitucionais diversos, nomeadamente o da proporcionalidade e a exigência de respeito do seu núcleo essencial.[…]

L - os diferentes procedimentos existentes são o meios formais fundamentais para exercer o direito à informação, e para a consequente tutela dos mesmos direitos e interesses.[…]

V – Mesmo em caso de eventual colisão de interesses e/ou direitos, os de carácter não-patrimonial prevalecem sobre os de índole patrimonial, na sequência de entendimento (quase) unânime da Jurisprudência.
X – O direito ao ambiente é protegido constitucionalmente e insere-se nos direitos de personalidade.
Y – Com a recusa radical de prestar à Recorrente todas e quaisquer informações, o Recorrido e o Douto Acórdão em apreço estiveram a violar, pelo menos, o núcleo fundamental do DIREITO Z – Foram violadas as disposições dos art.ºs 9.º, 17.º, 18.º, 20.º, 24.º a 26.º, 35.º, 52.º, 66.º, 81.º, 90.º e 268.º da Const. Política, muito especialmente se verificando a inconstitucionalidade dos art.ºs 10.º da Lei n.º 65/93, de 26 de Agosto, n.º 1 do [artigo 13.º do] D.L. n.º 321/95, de 28 de Novembro, 10.º da Lei n.º 8/95, de 29 de MarçoÀ INFORMAÇÃO em matéria de ambiente.[…]

Tais normas, na dimensão interpretativa que lhes foi conferida pelo Douto Acórdão recorrido, violam os princípios e normas constitucionais do direito à vida (art.º 24.º), à integridade moral e física das pessoas, incluindo a segurança (art.º 25.º), ao ambiente e qualidade de vida (art.º 66.º), nomeadamente a faculdade de prevenção de tais violações (art.ºs 266.º e 268.º), traduzindo-se tal dimensão interpretativa na efectiva denegação de justiça.»

Não obstante a esta argumentação ir ao encontro do que pensamos ser a maneira mais apropriada de abordar o problema em questão, nomeadamente, no que diz respeito à natureza jurídica do direito à informação ambiental e à possibilidade da sua restrição, numa perspectiva de colisão de direitos, outra foi a orientação seguida pelo Tribunal, que resultou na seguinte decisão:

“a) Não julgar inconstitucionais as normas do n.º 1 do artigo 10.º da Lei n.º 65/93, de 26 de Agosto, na redacção da Lei n.º 8/95, de 29 de Março, e do n.º 1 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 321/95, de 28 de Novembro; […]”

Para melhor se compreender o teor desta decisão terá de partir-se da fundamentação apresentada pelo Tribunal, analisando criticamente as premissas de que parte, procurando evidenciar quais as debilidades da sua construção, para o que a declaração de vencido do Conselheiro Mário Torres se revelará muito útil.

No confronto de direitos aqui em causa, o direito à informação ambiental em oposição ao direito de liberdade de iniciativa e da propriedade privada dos meios de produção ( mormente o segredo industrial), as normas restritivas do primeiro direito apresentam o seguinte conteúdo: “A Administração pode recusar o acesso a documentos cuja comunicação ponha em causa segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna das empresas”, (artigo 10.º da Lei n.º 65/93, de 26 de Agosto, na redacção da Lei n.º 8/95, de 29 de Março) ;“As informações relacionadas com operações de investimento estrangeiro não podem ser divulgadas sem autorização escrita dos seus intervenientes, excepto quando susceptíveis de conhecimento público”(n.º 1 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 321/95, de 28 de Novembro).

Em primeiro lugar o TC apresenta como argumento:

“5.Quanto à norma do artigo 10.º da Lei n.º 65/93, na redacção da Lei n.º 8/95, e quanto à sua conformidade com o n.º 2 do artigo 268.º da Constituição, invocou o Primeiro-Ministro, nas contra-alegações, que este Tribunal já se pronunciou “por diversas vezes, sendo que a doutrina que tem feito prevalência se encontra fixada no Acórdão n.º 254/99”, podendo o raciocínio “estender-se, sem esforço, ao n.º 1 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 321/95, de 28 de Novembro”.

Para se analisar esta conformidade torna-se imperioso definir, de forma apurada, o conteúdo do direito à informação ambiental presente no art.º 268º/1 e 2; na esteira do Prof. VASCO PEREIRA DA SILVA consideramos que “os direitos de procedimento adquiriram mesmo estatuto constitucional”, ou seja, surgem numa perspectiva de “direito fundamentais como garantias de procedimento” o que reveste o duplo significado de:” por um lado, reconhecer que os direitos de procedimento podem assumir a natureza de direitos fundamentais, integrando a « terceira geração dos direitos do homem»”, na qual se enquadra o direito em análise, e “por outro lado, entender que a consagração de qualquer direito fundamental tem como consequência necessária a atribuição dos direitos processuais e procedimentais necessários para a sua protecção jurídica.”Apoiando-me nas palavras de FERNANDO CONDESSO, “o direito de acesso à informação administrativa não se reduz apenas ao âmbito dos dossiers ambientais, pois abrange, em princípio, toda a actividade administrativa.”, afirmando o mesmo autor, que “As questões ambientais têm, em termos de motivação de acesso, e tiveram, em termos de preparação das opiniões públicas para a exigência de transparência de processos dos poderes instalados, uma responsabilidade muito grande nas conquistas que o princípio da Administração Aberta tem vindo a fazer paulatinamente nos vários Estados.”

Estamos em condições de afirmar, tal como o faz CARLA AMADO GOMES, que o direito de acesso à informação apresenta uma dupla dimensão:” subjectiva, na medida em que a informação e o acesso às suas fontes são essenciais para que o cidadão compreenda o fundamento e o limite dos seus direitos em face dos poderes públicos(268º/1 CRP);objectiva, porquanto o controlo da transparência da decisão administrativa depende da possibilidade de os cidadãos se informarem e serem informados sobre os passos do iter processual(268º/2 CRP).”, concluindo em seguida a Autora, “ o acesso à informação não só representa uma inversão da lógica de segredo tradicionalmente associado ao funcionamento da máquina administrativa, como e sobretudo, acresce à legitimidade da decisão por força da potencial abertura a um contraditório público.”

Como podemos constatar no Acórdão em análise, esta lógica de segredo acabou por prevalecer, descurando essencialmente que este direito de informação ambiental se insere, estruturalmente, num Princípio da Publicidade ou Transparência da Administração, tal como definido por SÉRVULO CORREIA, pois “se a sustentabilidade da democracia depende do nível de informação dos cidadãos […]a sustentabilidade ambiental tem com o acesso à informação uma ligação estrutural.”, diz-nos CARLA AMADO GOMES.

A conformidade dos preceitos em causa, tal como interpretados e aplicados pelo TC, com o direito em causa, com a dimensão que o apresentamos, afigura-se duvidosa, pelo simples facto, pensamos, de não se terem extraído as devidas consequências da natureza do direito de informação ambiental, pois este “assume, por si só, uma dimensão de participação política, que se traduz num simples desejo de estar informado sobre as intervenções, públicas e privadas, em bens de fruição colectiva.”, apresentando uma “inegável substantividade, constituindo uma forma de envolver o cidadão na cadeia de solidariedade intra e intergeracional.”, perfilhando CARLA AMADO GOMES a posição de JORGE MIRANDA nesta matéria, que se apoia numa interpretação no contexto do Estado de Direito democrático que conta entre as suas tarefas fundamentais a da protecção do ambiente, dos art.º 9º/e), 66º, 20º/2, 37º, 48º, 268º/1 e2 da CRP, para afirmar este direito de informação ambiental.

Como segundo argumento do Tribunal convém ter em consideração o seguinte excerto:

“[…]falta demonstrar a necessidade e a proporcionalidade de restrições determinadas por situações de conflito em matéria de segredo comercial ou industrial, de direitos de autor ou de direitos de propriedade industrial, e de concorrência desleal, tendo em vista os critérios dos n.ºs 2 e 3 do artigo 18.º[…]”

Do enquadramento que se fez do direito à informação ambiental, como direito fundamental, a sua possibilidade de restrição teria necessariamente de passar pelos critérios de necessidade e proporcionalidade constantes do art.º18º da CRP, o que aparentemente foi efectuado pelo Tribunal, enunciando que nesta ponderação dos interesses em jogo se teria de atender ao caso concreto e às circunstâncias do mesmo, para que a restrição se pautasse pelos referidos critérios, como era jurisprudência constante do TC.

Neste ponto temos de atender a declaração de voto do Conselheiro Mário Torres, com a qual concordamos inteiramente, por melhor reflectir a natureza pública dos interesses em jogo e a natureza excepcional que as suas restrições devem assumir, devendo efectuar-se uma verdadeira ponderação casuística, pois “ Só através de uma casuística ponderação, com vista a uma possível harmonização dos referidos direitos em causa, nomeadamente através do crité­rio metódico do melhor equilíbrio possível entre direitos colidentes poderá ser solucionada a questão, dando a possível satisfação ao interesse invocado pelo requerente, sem desvendar ou violar a confidencialidade dos documentos que porventura contenham segredos comerciais ou industriais e se mostrem incor­porados no processo em causa.” , o que determina que “ A aferição da confidencialidade dos documentos a que o particular pretende aceder deve ser feita em relação a cada tipo de documento em con­creto[…]”

Podemos assim concluir que o TC fez prevalecer de forma absoluta a restrição ao direito de informação ambiental, esquecendo a necessidade incontornável de conciliação entre os dois direitos, que só poderia ser feita através de um exame pormenorizado dos documentos em causa, tal como se verificou em Acórdãos anteriores, escudando-se através de uma clausula geral de segredo, que não permite, em cada caso, apurar que aspectos poderão não estar abrangidos pelo segredo, de modo a serem facultados a uma consulta pública, que contribua de forma eficaz para um princípio de Administração Aberta.

Na sua declaração continua o Conselheiro :” Este entendimento é constitucionalmente inadmissível. O tribunal não pode demitir‑se de efectuar a “ponderação casuística” exigida pelo princípio da pro­porcionalidade, adequação e necessidade das restrições aos direitos fundamentais com o argumento de que o legislador ordinário – e muito menos a Administração, através da celebração de contrato com particulares – já teria optado pelo sacrifício total do direito à informação e pela supremacia ilimitada do direito do contraente particular ao sigilo do negócio. E saliente‑se que o que tem de ser comprovado é a justificação da recusa de acesso aos documentos e não o contrário (a inexistência de prejuízo rele­vante por causa da facultação desse acesso).”,ou seja, segundo este entendimento para podermos restringir direitos fundamentais constitucionalmente consagrados temos de atender a critérios constitucionalmente previstos! A simplicidade da afirmação acaba por ser enganadora pois demonstra num contexto mais amplo, na linha que se vêm defendendo, que o direito de informação ambiental se apresenta como essencial à participação do cidadão na tutela do Ambiente, pois “ O interesse na preservação e promoção da qualidade dos bens ambientais pressupõe uma certa concepção de vida em comunidade, ou seja, é um interesse de realização comunitária, solidária, assente numa cidadania activamente empenhada no respeito e promoção da causa ecológica - uma ecocidadania.”, segundo as palavras de CARLA AMADO GOMES.

Em jeito de conclusão, e ainda com base na declaração de voto, pode referir-se que “Não se pode ignorar a importância decisiva que o acesso à informação ambiental tem para o efectivo exercício do direito e dever que a todos incumbe de de­fender um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado, e do direito dos cidadãos de participação na prevenção e controlo da poluição e na correcta locali­zação das actividades (artigo 66.º, n.ºs 1 e 2, alíneas a) e b), da CRP), com expresso reconhecimento constitucional da legitimidade de intervenção, designadamente pela via da acção popular, das associações de defesa dos interesses em causa (qualidade e vida e preservação do ambiente), sendo avesso a toda a filosofia da defesa dos “inte­resses difusos” a consideração de que, no caso, bastaria a intervenção da Administra­ção para assegurar a salvaguarda do interesse público.”

Como último argumento do TC a considerar neste comentário, temos:

“Caso a laboração da empresa venha a provocar (ou a ameaçar provocar) danos ambientais sempre ficará sujeita à aplicação de outras normas, a propósito das quais se poderá, então sim, discutir a prevalência do direito ao ambiente sobre direitos da propriedade privada e da livre iniciativa, e a sua constitucionalidade, se se entender que essa normas não asseguram cabalmente os valores constitucionalmente protegidos.”

Quanto a este argumento, podemos partir igualmente da declaração de voto do Conselheiro Mário Torres, que o considera “incompatível com a eficiente defesa dos valores ambi­entais, em que prevalecem os princípios da prevenção e da precaução”; subscrevendo esta afirmação, acrescenta-se, seguindo a orientação de VASCO PEREIRA DA SILVA, que se trata de uma “protecção jurídica de tipo antecipatório (anterior á eventual lesão), feita valer perante a Administração, e que não se substitui à tutela dos tribunais ( que funciona “a posteriori”) antes pode assumir um carácter preventivo da actuação destes.”

Quanto a este ponto deve salientar-se outros dois aspectos: em primeiro lugar o TC volta a falar em prevalência de um interesse sobre outro, o que não se coaduna com o método de harmonização reconhecido pelo próprio Tribunal, essencial na resolução de conflitos de interesses desta natureza; em segundo lugar, o direito á informação, como forma de actuação preventiva, situa-se lógica e cronologicamente, num momento anterior à produção de danos ambientais, ficando seriamente comprometida a utilidade da participação do cidadão, ou seja, o exercício de uma ecocidadania, se essa informação apenas estiver disponível num momento posterior. Resumindo, como se poderá aferir dos riscos para o Ambiente, de certo projecto, sem acesso atempado à informação?

Como nota final, podemos dizer que nos inclinamos para a inconstitucionalidade dos preceitos supracitados, na forma como foram interpretados e aplicados pelo TC, pelos motivos já apresentados, mas primordialmente, pela forma como definimos o Direito de informação ambiental, com as consequências que isso acarreta em termos de regime constitucional, numa altura em que se fala de uma “Constituição Verde”.

A fundamentação deste Acórdão terá ficado irremediavelmente marcada pela ausência, á altura do Acórdão de uma Lei como a 19/2006 de 12 de Junho, que regula o direito de acesso á informação ambiental, e pela total falta de referência à convenção de Aarhus, assinada em 25 de Junho de 1998,ratificada em 2003; instrumentos jurídicos aos quais mais adiante se fará uma mais completa abordagem, mas que podem, desde já, ser rotulados como fulcrais nesta matéria.

Espera-se, por isso, daqui em diante, uma consideração condigna dos interesses em causa e da sua importância, tendo em conta a panóplia de normas que agora regulam esta matéria, dir-se-ia, de forma generosa.

II- Enquadramento legislativo do direito à informação ambiental (perspectiva histórica)

Pode dizer-se que o nosso Ordenamento Jurídico nem sempre dispensou a devida atenção a esta matéria, começando por regula-la de forma genérica, desempenhando o Direito Comunitário e o Direito Internacional um papel fundamental no desenvolvimento dos regimes nacionais.

A Comunidade Europeia despertou para a necessidade de consagração formal de um direito à informação ambiental em 1990, através da Directiva do Conselho 90/313/CE, de 7 de Junho, que obrigava os Estados a reconhecer o direito de qualquer pessoa singular ou colectiva a aceder à informação ambiental constante de documentos na posse das Administrações públicas sem necessidade de provar ou invocar nenhum interesse determinado; entre nós surgiu a Lei nº 65/93, de 26 de Agosto, a Lei de Acesso aos Documentos da Administração, que não foi especificamente, elaborada para transpor a referida Directiva, para a ordem jurídica interna, mas , já na parte final da sua aprovação, foi aproveitada pelo Parlamento, para cumprir a obrigação de transposição, com uma simples referência da intenção integradora, no então art.º 22º, dado que as soluções da LADA iam, em todos os aspectos, para lá das tímidas exigência mínimas da Directiva, o que não deixou ,no entanto, de levantar problemas quanto ao incumprimento da transposição, tendo-se colocado a hipótese de aplicação da doutrina do efeito directo.

Outro factor que contribuiu para uma maior visibilidade desta matéria foi a projecção da Jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem que, apesar, de não ter a seu cargo a protecção do ambiente proferiu em 1990 duas importantes decisões nas quais, através da tutela da personalidade e apelando ao art.º 8º da CEDH, se alcançava uma tutela mediata do ecossistema. A doutrina viu nesta jurisprudência uma forma de sustentar, através da ligação ao art.º 10º da CEDH (liberdade e de ser informado), um verdadeiro direito de acesso à informação ambiental a que corresponde um dever estadual de a publicitar, sempre que a informação tenha relevância generalizada ou para um grupo numeroso de pessoas.

Com a criação da Agência Europeia para o Ambiente ( pelo REG. 1210/90, de 7 de Maio), com atribuições na área da recolha e tratamento da informação, a Comunidade dotou-se de uma estrutura permanente e centralizada de tratamento e difusão de informação ambiental.O direito á informação como componente de um status activus processualis ambiental revela-se também de forma particularmente clara no princípio 10 da declaração do Rio de 1992.

Contudo o instrumento Internacional fulcral nesta matéria, seria a Convenção de Aarhus, resultante de esforços vindos da Conferência de Sofia, de 1995, acabando a Convenção por ser assinada em 25 de Junho por trinta e cinco Estados e pela União Europeia, e estando aberta à assinatura de todos os Estados membros da Organização das Nações Unidas, tornou-se o primeiro “instrumento universal de democratização das decisões sobre o ambiente”.

A assinatura da Convenção de Aarhus pela União Europeia teve duas consequências fundamentais: a revisão da Directiva 90/313/CEE, através da nova Directiva 2003/4/CE, do Parlamento e do Conselho, de 28 de Junho e a aprovação do Reg. 1367/2006, do Parlamento e do Conselho de 6 de Setembro, relativo à aplicação das disposições da Convenção no âmbito intra-comunitário.

A Convenção de Aarhus visa harmonizar os pressupostos de exercício de três direitos: o direito à informação ambiental, o direito de participação e o direito de acesso àjustiça, afirmando-se nos seus considerandos iniciais ,“Considerando que para defender este direito e cumprir este dever, os cidadãos devem ter acesso à informação, ter direito a participar no processo de tomada de decisão e ter acesso à justiça em matéria de ambiente e reconhecendo que a este respeito os cidadãos possam necessitar de ajuda a fim de poder exercer os seus direitos;”, e também “Reconhecendo que, em matéria de ambiente, a melhoria do acesso à informação e a participação dos cidadãos no processo de tomada de decisão aumenta a qualidade e a implementação das decisões, contribui para o conhecimento público das questões ambientais, dá oportunidade aos cidadãos de expressar as suas preocupações e permite às autoridades públicas considerar tais preocupações;”.

Tendo a Lei nº 65/93, de 26 de Agosto sido alterada pela Lei nº 8/95 de 29 de Março e pela Lei nº 94/99, 16 de Julho, só com esta última alteração, pelo seu art.º 3º, se revogou o referido art.22º da primitiva Lei, desafectando a informação ambiental, em razão do seu objecto especifico, projectando assim para um futuro próximo a adopção de um diploma autónomo para o exercício daquele direito. A obrigação de transposição só parece ter sido tomada a sério com a aprovação da Directiva 2003/4/CE, que embora só em Junho de 2006, através da Lei 19/2006, veio criar o novo regime de Acesso á Informação Ambiental(LAIA).

Mas antes de analisar brevemente este novo regime, é proveitoso aferir em ponto da situação estava Portugal no que concerne à Informação Ambiental, tendo em conta o quadro legislativo apresentado, nomeadamente na sua aplicação prática.

Baseado num estudo de Dezembro de 2005, apresentado numa publicação produzida pelo Geota, Inde, IMVF, LPN, Oikos e Quercus, que demonstra os resultados para Portugal, a partir da aplicação da metodologia desenvolvida pela “The Access Initiative” (TAI), relativos à aferição do acesso à informação e participação em matéria ambiental, consistindo a TAI numa coligação global de organizações de interesse público que colaboram para promover a implementação, ao nível nacional, dos compromissos de acesso à informação, participação e justiça em processos de decisão sobre matérias ambientais, podemos aferir que até esta data os resultados não eram os mais satisfatórios.

Reproduzem-se aqui alguns excertos desse estudo por se mostrarem elucidativos do tratamento que esta matéria tem recebido em terras lusitanas:

“ Em geral, Portugal tem uma legislação actualizada e vasta assegurando o acesso e liberdade de informação. A grande dificuldade reside na observância de alguns destes direitos pela administração pública, ou devido a espaços de ambiguidade criados pelas leis que vão ter interpretações diferenciadas, criando dificuldades. Uma parte das dificuldades de observância das leis existentes está fortemente relacionada com um fraco nível educacional dos nossos recursos humanos. Aferir a implementação da legislação ambiental em Portugal é um elemento crítico, uma vez que o seu incumprimento é frequente, muito devido à parca, ou quase inexistente, fiscalização.

No que diz respeito à área do acesso à informação, participação e acesso à justiça em matéria ambiental, os textos legais em vigor garantem estes direitos a todos os cidadãos num enquadramento mais abrangente do que o existente em vários países europeus. Esta diferença regista-se ao nível do acesso à justiça, uma vez que a legislação portuguesa dá o direito a cada cidadão de agir em nome do interesse comum. Ainda que tal direito esteja garantido, a ausência de recursos materiais e humanos para suportar a aplicação plena deste direito tem originado a sua parca utilização.

Contudo, não obstante os direitos consagrados em Lei, é a sua implementação que se procura aferir através deste projecto, uma vez que, tal como noutras áreas do ambiente, as falhas de implementação são várias e bem sentidas no quotidiano das ONG portuguesas, particularmente as, especificamente, da área do ambiente[…]

Em termos dos principais resultados alcançados, há a salientar que, não obstante a legislação existente, perduram ainda lacunas relevantes para um pleno acesso dos cidadãos a informação de cariz ambiental com relevância para a sua qualidade de vida ou para o bem comum.

Os direitos de acesso à informação estão consagrados na Lei, mas é fundamental alargar o leque de informação que está à disposição dos cidadãos, particularmente, no que diz respeito a informação relativa a actividades de natureza privada – seja em situações de emergência, seja em situações de monitorização permanente. Esta maior abrangência no acesso à informação deverá ser robustecida pelo desenhar de uma estratégia de facilitação do acesso a essa mesma informação, alargando as iniciativas até agora desenvolvidas, que parecem apontar para a marginalização do acesso à informação de sectores que não dominem as novas tecnologias e/ou que não tenham ainda despertado para a importância que determinadas informações podem ter para a sua qualidade de vida. A informação, na sua componente de divulgação que apresenta na administração pública um carácter passivo, deve passar a um formato de informação activa, procurando atingir os diferentes públicos-alvo. A componente do acesso à informação é também uma ponte para uma maior transparência e fortalecimento da confiança dos cidadãos nas entidades, sejam elas de cariz público ou privado. Sendo a participação outra das componentes fundamentais para a construção de uma sociedade mais sustentável, os estudos de caso analisados permitem-nos concluir que a participação e inclusão de sugestões dadas pelo público e outros interessados são muitas vezes postas de parte ou omitidas das decisões finais. Por esta razão, muitos dos projectos, desenvolvimentos, estratégias e políticas apresentam lacunas consideráveis ou não se aplicam de modo adequado à situação ou empreendimento para que foram criados. É necessário que os processos de participação pública comecem a ser conduzidos de modo adequado pois só assim se poderão avaliar as várias vertentes, opiniões e sugestões, de modo a obter políticas, estratégias, planos e empreendimentos adaptados a cada situação. Embora os formatos mais passivos de participação sejam importantes numa fase informativa, são limitados no esclarecimento e envolvimento activo dos cidadãos. É fundamental implementar medidas que possibilitem esclarecer o cidadão e simultaneamente envolvê-lo mais directamente, co-responsabilizando-o.

Já no que diz respeito à terceira componente avaliada neste projecto – a capacitação – verifica-se uma tendência generalizada para a subvalorização prática do Direito ao Ambiente, apesar da sua afirmação legal, ao mesmo tempo que o Estado apresenta um muito deficiente investimento para a implementação prática dos princípios do acesso, ao nível da Administração e ao nível dos tribunais. A capacitação interna do Estado encontra-se, assim, muito subaproveitada enquanto instrumento de modernização da estrutura administrativa, bem como, de prática de aproximação entre a Administração de uma forma geral e os cidadãos.

Quando se analisa o processo de capacitação da própria sociedade civil, o cenário continua a ser muito deficitário, particularmente, quando analisadas as iniciativas levadas a cabo pelo Estado, mais concretamente, na área da educação ambiental. Mesmo o desempenhado das Organizações Não Governamentais obtém uma avaliação média, deixando ainda margem para importantes medidas de estímulo a uma sociedade civil mais atenta e activa.

Em suma, em Portugal o enquadramento legal para qualquer uma das áreas analisadas é interessante e capaz de contextualizar as diversas possibilidades de acesso à informação, participação e capacitação. Contudo, a sua implementação apresenta lacunas profundas que têm impedido um desenvolvimento mais sustentável de toda a sociedade portuguesa.

Seria importante aplicar a metodologia TAI na categoria do acesso à justiça num projecto futuro, tendo em atenção que Portugal vive uma crise profunda na justiça em geral e, em particular, no ambiente, em termos de morosidade, recursos humanos e técnicos e eficácia prática das medidas.”

Com base nestes dados, podemos concluir que era uma necessidade vital para Portugal adoptar uma legislação específica nesta matéria e, sobretudo, desenvolver mecanismos que tutelem de forma adequada, os interesses aqui presentes, nomeadamente, ao nível da informação, participação e acesso à justiça ambiental, possibilitando aos cidadãos exercerem a sua ecocidadania.

Passados apenas seis meses após a publicação deste estudo, em Junho de 2006, Portugal criou um diploma específico sobre o acesso á informação ambiental, que se assume, em virtude da natureza Pública e colectiva do bem ambiente, como lei especial relativamente à pré-existente LADA, a qual é, sem embargo, de aplicação subsidiária (art.º 18º LAIA).

III- Novo Regime do Direito à Informação Ambiental (Lei 19/2006 de 12 de Junho)

Tal como já foi referido , esta Lei surge como resposta à obrigação de transposição da Directiva 2003/4/CE, criando em Portugal um regime específico para a Informação Ambiental, tentando deste modo colmatar as lacunas apontadas no estudo supra mencionado; através de uma análise sucinta podemos ver até que ponto tais recomendações foram seguidas, de forma a alcançar os objectivos desejados.

De forma a tornar mais clara esta exposição, serão transcritos os artigos, seguidos de um breve comentário.

Acórdão do Tribunal (Terceira Secção) de 14 de Junho de 2001

Comissão das Comunidades Europeias contra Reino da Bélgica.

No Acórdão sub judice está em causa a fiscalização concreta da constitucionalidade das normas constantes do artigo 10.º da Lei n.º 65/93, de 26 de Agosto (na redacção da Lei n.º 8/95, de 29 de Março) e do n.º 1 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 321/95, de 28 de Novembro.

Este recurso surge na sequência de A., organização ambientalista, ter visto indeferido o seu requerimento de intimação do Primeiro-Ministro a facultar-lhe o acesso a certidões referentes ao contrato outorgado entre o Estado Português e as empresas do grupo B., incluindo os respectivos Anexos e estudos técnicos, e, posteriormente, ter-lhe sido negado provimento ao recurso que interpôs perante o Tribunal Central Administrativo.

De acordo com a doutrina, todos os direitos fundamentais reconhecidos na Constituição podem ser limitados ou comprimidos por outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos que com eles conflituam. É impossível a previsão exaustiva das circunstâncias que podem dar lugar a conflitos deste tipo em virtude da imprevisibilidade das situações de vida.

O direito à informação é configurado como um direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias enunciados na Constituição e sujeito ao respectivo regime (artigos 17.º e 18.º da CRP). Como tal, não é um direito absoluto e, assim, quando se encontra em coli¬são com outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos, pode sofrer restrições, para além das expressamente previstas no n.º 2 do artigo 268.º da CRP. Porém, qualquer restrição ao direito à informação há de sempre res¬peitar os princípios da proporcionalidade, da adequação e da necessidade.

Ora no acórdão em análise trata-se de justificar constitucionalmente uma proibição de acesso a documentos que interessam ao titular do direito à tutela jurisdicional para avaliar a incidência ambiental e concorrencial do projecto de implantação de uma unidade industrial em Esposende.

Segundo a interpretação do Tribunal Constitucional, estamos perante um conflito entre um interesse dos investidores em manter reserva sobre as condições de realização de um investimento e o interesse de organizações ambientalistas em terem acesso a tais informações que o Estado Português se comprometeu, legal e contratualmente, a manter reservadas.

O Tribunal decidiu que estava justificada a restrição de acesso à informação, concluindo pela improcedência da arguição de inconstitucionalidade dirigida às normas do n.º 1 do artigo 10.º da Lei n.º 65/93 (na redacção da Lei n.º 8/95) e do n.º 1 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 321/95.

Salvo o devido respeito, esta decisão não merece a nossa concordância, pelos motivos que passamos a apresentar.

(i) O Tribunal Constitucional desconsidera por completo a especialidade do direito à informação ambiental, enquanto vertente do direito à informação (em geral). É certo que ainda não se encontrava em vigor a Lei 19/2006 (LAIA), que regula o acesso à informação ambiental, mas o Tribunal tinha de considerar a Convenção de Aarhus, ratificada pela Assembleia da República em 2003, e também a Directiva nº 2003/4/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro, relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente, que, por sua vez, revogou a Directiva nº 90/313/CEE, do Conselho, de 7 de Junho. Há aqui, sem dúvida, um regime específico e mais exigente em matéria de informação ambiental, que foi completamente desconsiderado.

(ii) Há que reconhecer que os valores a pesar são, por um lado, o direito à informação em matéria de ambiente e, por outro lado, a preservação do segredo comercial, e não o interesse económico, como resulta da interpretação do Tribunal. O que significa que o que tem de ser comprovado é a justificação da recusa de acesso aos documentos e não a inexistência de prejuízo rele¬vante por causa da liberdade desse acesso.

(iii) Não houve efectiva ponderação dos interesses em presença. A exacta delimitação dos documentos que podem ser comunicados e dos que permanecem sob sigilo exige sempre uma cuidadosa ponderação do conflito de direitos e interesses constitucionalmente protegidos. O Tribunal não pode demitir se de efectuar esta ponderação casuística exigida pelo princípio da proporcionalidade, adequação e necessidade das restrições aos direitos fundamentais, consagrado no artigo 18.º, n.º 2, da CRP. Impunha-se, pois, uma ponderação casuística minuciosa, documento a documento, para ser constitucionalmente admissível a restrição ao direito de acesso à informação previsto no artigo 268.º, n.º 2, da CRP.

(iv) O Tribunal não pode ignorar a importância decisiva que o acesso à informação ambiental tem para o efectivo exercício do direito e dever que a todos incumbe de defender um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado, e do direito dos cidadãos de participação na prevenção e controlo da poluição e na correcta localização das actividades (artigo 66.º, n.ºs 1 e 2, alíneas a) e b), da CRP).

(v) O Tribunal Constitucional desconsidera também totalmente o princípio da prevenção ambiental. De acordo com o que aprendemos a propósito dos princípios constitucionais em matéria de ambiente, é incompatível com a defesa dos valores ambientais a consideração de que “caso a laboração da empresa venha a provocar (ou a ameaçar provocar) danos ambientais”, então, sim, poder se á discutir a prevalência do direito ambiente.

Pelo exposto e no seguimento das Declarações de voto dos Conselheiros Mário José de Araújo Torres e Fernanda Palma, consideramos que a interpretação dada pelo Tribunal viola o princípio da proporcionalidade na restrição ao direito à informação, resultante das disposições conjugadas dos artigos 18.º, n.º 2, e 268.º, n.º 2, da CRP.

Por certo que esta decisão, nos dias de hoje, teria contornos bem diferentes, com a entrada em vigor da Lei n.º 46/2007 (LADA), de 24 de Agosto, que revogou a Lei n.º 65/93, de 26 de Agosto. É, todavia, a Lei n.º 19/2006 (LAIA), de 12 de Junho, que introduz as alterações mais significativas nesta matéria. Nos termos do artigo 6.º da LAIA, as autoridades públicas estão obrigadas a disponibilizar ao requerente informação sobre ambiente, sem que este tenha de justificar o seu interesse, sendo que os fundamentos de indeferimento previstos no artigo 11.º da mesma Lei devem ser interpretados de forma restritiva pelas autoridades públicas, ponderando o interesse público servido pela divulgação da informação e os interesses protegidos que fundamentam o indeferimento. Em tudo o que não se encontrar especialmente regulado pela LAIA aplica-se subsidiariamente a LADA (artigo 18.º LAIA).

Sumário

1. No quadro do sistema de competências da Comunidade, a escolha da base jurídica de um acto deve assentar em elementos objectivos susceptíveis de fiscalização jurisdicional. Entre esses elementos figuram designadamente a finalidade e o conteúdo do acto.
2. A Directiva 91/156 relativa aos resíduos tem como objecto garantir a gestão de resíduos, tanto de origem industrial como doméstica, em conformidade com as exigências da protecção do ambiente. Embora seja verdade que os resíduos, recicláveis ou não, devem ser considerados como produtos cuja circulação, em conformidade com o artigo 30. do Tratado, não deveria, em princípio, ser impedida, não se pode considerar que a directiva em causa tem por objecto promover a livre circulação desses produtos, pondo, pelo contrário, em prática o princípio da reparação, prioritariamente na fonte, dos danos ao ambiente, estabelecido em relação à acção da Comunidade em matéria de ambiente no artigo 130. -R, n. 2 do Tratado. Por conseguinte, a directiva foi correctamente adoptada unicamente com base no artigo 130. -S do Tratado.
O facto de certas disposições da directiva terem incidência no funcionamento do mercado interno não basta para que o artigo 100. -A seja aplicável. Com efeito, o recurso a esta disposição não se justifica quando, como acontece no caso em apreço, o acto a adoptar só acessoriamente tem por efeito harmonizar as condições do mercado na Comunidade.
3. De acordo com o artigo 37. , terceiro parágrafo, do Estatuto (CEE) do Tribunal de Justiça, as conclusões do pedido de intervenção devem limitar-se a sustentar as conclusões de uma das partes. Esta condição não fica preenchida quando os pedidos do interveniente se afastam dos pedidos da parte que é suposto apoiarem, a qual pede a anulação global de um acto, na medida em que, baseando-se em fundamentos completamente alheios aos invocados por esta última, apenas têm como objectivo a anulação de uma das disposições do acto impugnado.

Partes

No processo C-155/91,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Rolf Waegenbaur, consultor jurídico principal, e Ingolf Pernice, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Roberto Hayder, representante do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
recorrente,
apoiada por
Parlamento Europeu, representado por Jorge Campinos, jurisconsulto, assistido por Kieran Bradley, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no Secretariado-Geral do Parlamento Europeu, Kirchberg,
interveniente,

contra

Conselho das Comunidades Europeias, representado por Arthur Alan Dashwood, director no Serviço Jurídico, e Jill Aussant, administradora principal no mesmo serviço, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Joerg Kaeser, director da Direcção dos Assuntos Jurídicos do Banco Europeu de Investimento, 100, boulevard Konrad Adenauer, Kirchberg,
recorrido,
apoiado por
Reino de Espanha, representado por Alberto José Navarro González, director-geral da Coordenação Jurídica e Institucional Comunitária, e António Hernandez-Mora, abogado del Estado, do Serviço do Contencioso Comunitário, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada de Espanha, 4-6, boulevard Emmanuel Servais,
interveniente,
que tem por objecto a anulação da Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, que altera a Directiva 75/442/CEE relativa aos resíduos (JO L 78, p. 32),

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: O. Due, presidente, C. N. Kakouris, M. Zuleeg e J. L. Murray, presidentes de secção, G. F. Mancini, R. Joliet, F. A. Schockweiler, J. C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse, M. Díez de Velasco e P. J. G. Kapteyn, juízes,
advogado-geral: G. Tesauro
secretário: H. von Holstein, secretário adjunto
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 25 de Novembro de 1992,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 1 de Dezembro de 1992,
profere o presente Acórdão:

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 11 de Junho de 1991, a Comissão das Comunidades Europeias requereu, nos termos do artigo 173. , primeiro parágrafo, do Tratado CEE, a anulação da Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, que altera a Directiva 75/442/CEE relativa aos resíduos (JO L 78, p 32).
2 A Directiva 75/442 instituiu, a nível comunitário, uma regulamentação sobre a eliminação de resíduos. Para ter em conta a experiência adquirida na aplicação desta directiva pelos Estados-membros, a Comissão apresentou, em 16 de Agosto de 1988, uma proposta para efeitos de adopção da Directiva 91/156, já referida. A Comissão escolheu para base jurídica o artigo 100. -A do Tratado. Todavia, o Conselho tomou uma posição comum no sentido de adoptar como fundamento da futura directiva o artigo 130. -S do Tratado. Apesar das objecções suscitadas pelo Parlamento Europeu, que, consultado nos termos do artigo 130. -S, considerara apropriada a base jurídica escolhida pela Comissão, o Conselho adoptou a directiva com base no artigo 130. -S do Tratado.
3 Em apoio do recurso, a Comissão invoca apenas um fundamento baseado em erro na base jurídica da directiva em causa. O Parlamento, que interveio em apoio da posição da Comissão, pede também a anulação do artigo 18. da directiva.
4 Para mais ampla exposição dos factos do litígio, da tramitação processual, bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.

Quanto à base jurídica

5 A Comissão, apoiada pelo Parlamento Europeu, alega essencialmente que a directiva tem como objecto tanto a protecção do ambiente como o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno. Por conseguinte, deveria ter sido adoptada apenas com base no artigo 100. -A do Tratado, à semelhança da directiva relativa aos resíduos da indústria de dióxido de titânio, objecto do acórdão de 11 de Junho de 1991, Comissão/Conselho (C-300/89, Colect., p. I-2867, a seguir "acórdão 'dióxido de titânio' ").
6 Em sentido contrário, o Conselho sustenta que o artigo 130. -S do Tratado constitui a base jurídica adequada da Directiva 91/156, que, tendo em conta os seus objectivos e conteúdo, tem essencialmente em vista a protecção da saúde e do ambiente.
7 Segundo jurisprudência já constante, no quadro do sistema de competências da Comunidade, a escolha da base jurídica de um acto deve assentar em elementos objectivos susceptíveis de fiscalização jurisdicional. Entre esses elementos figuram designadamente a finalidade e o conteúdo do acto (v., mais recentemente, o acórdão de 7 de Julho de 1992, Parlamento/Conselho, C-295/90, Colect., p. I-4193, n. 13).
8 Quanto à finalidade prosseguida, salienta-se nos quarto, sexto, sétimo e nono considerandos da Directiva 91/156 que os Estados-membros, para alcançar um elevado nível de defesa do ambiente, devem tomar medidas com vista a limitar a produção de resíduos, promovendo a sua reciclagem e a reutilização como matérias-primas e dotar-se de condições que lhes permitam eliminar os seus resíduos e diminuir o respectivo trânsito.
9 Quanto ao conteúdo da directiva, deve salientar-se que ela impõe aos Estados-membros, nomeadamente, a obrigação de promoverem a prevenção e a redução da produção de resíduos, o seu aproveitamento e eliminação sem pôr em perigo a saúde humana e o ambiente, e de proibirem o abandono, a descarga e a eliminação não controlada de resíduos (artigos 3. e 4. ). Assim, a directiva obriga os Estados-membros a constituírem uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação que permita, tanto à Comunidade no seu conjunto como a cada Estado-membro, assegurar a eliminação dos próprios resíduos na instalação mais próxima (artigo 5. ). Para realizar estes objectivos, os Estados-membros estabelecem planos de gestão de resíduos e podem proibir a circulação de resíduos não conformes com esses planos (artigo 7. ). Finalmente, a directiva obriga os Estados-membros a sujeitarem as empresas e estabelecimentos de eliminação ao regime de autorização, registo e fiscalização (artigos 9. a 14. ) e confirma o princípio do "poluidor-pagador" em matéria de eliminação de resíduos, previsto no n. 2 do artigo 130. -R do Tratado (artigo 15. ).
10 Os elementos que acabam de se expor revelam que, de acordo com a sua finalidade e o seu conteúdo, a directiva litigiosa tem como objecto garantir a gestão de resíduos, tanto de origem industrial como doméstica, em conformidade com as exigências da protecção do ambiente.
11 Todavia, a Comissão acrescenta que a directiva aplica o princípio da livre circulação de resíduos destinados a aproveitamento e sujeita a livre circulação de resíduos destinados a eliminação a condições de conformidade com o mercado interno.
12 É certo que os resíduos, recicláveis ou não, devem ser considerados como produtos cuja circulação, em conformidade com o artigo 30. do Tratado, não deveria, em princípio, ser impedida (acórdão de 9 de Julho de 1992, Comissão/Bélgica, C-2/90, Colect., p. 431, n. 28).
13 Todavia, o Tribunal de Justiça considerou que exigências imperativas relativas à protecção do ambiente justificam excepções à livre circulação de resíduos. Neste contexto, o Tribunal de Justiça confirmou que o princípio da reparação, prioritariamente na fonte, dos danos ao ambiente, estabelecido em relação à acção da Comunidade em matéria de ambiente no artigo 130. -R, n. 2, do Tratado, implica que compete a cada região, comuna ou outra entidade local tomar as medidas apropriadas a fim de assegurar a recepção, o tratamento e a eliminação dos seus próprios resíduos; estes devem, pois, ser eliminados tão perto quanto possível do lugar da sua produção, com vista a limitar o seu transporte na medida do possível (acórdão Comissão/Bélgica, já referido, n. 34).
14 É a aplicação destas orientações que constitui o objecto da directiva. Consagra, nomeadamente no artigo 5. , o princípio da proximidade do local da eliminação dos resíduos em relação ao da produção a fim de assegurar que, tanto quanto possível, cada Estado-membro efectue a eliminação dos seus próprios resíduos. Por outro lado, o artigo 7. da directiva permite que os Estados-membros impeçam a circulação de resíduos destinados a tratamento ou eliminação não conformes com os seus planos de gestão.
15 Nestas circunstâncias, não se pode considerar que a directiva tem por objecto a execução da livre circulação de resíduos na Comunidade, como a Comissão, de resto, reconheceu na audiência.
16 A Comissão alega ainda que a directiva, na medida em que o artigo 1. contém uma única e mesma definição de resíduos e de actividades afins, conduz a uma aproximação de legislações. Neste contexto, remete, nomeadamente, para o quinto considerando da directiva, no qual se afirma que a disparidade entre as legislações dos Estados-membros no que respeita à eliminação e aproveitamento de resíduos pode afectar a qualidade do ambiente e o bom funcionamento do mercado interno.
17 Finalmente, a Comissão invoca o facto de a directiva contribuir também para a harmonização das condições de concorrência, tanto no plano da produção industrial como no da actividade de eliminação de resíduos. A este propósito, alega que, em certa medida, a directiva põe termo às vantagens ao nível dos custos de produção de que beneficiam as indústrias de determinados Estados-membros pelo facto de as regulamentações do tratamento de resíduos serem menos rigorosas do que noutros Estados-membros. Deste modo, sendo fielmente transposto pelos Estados-membros, o artigo 4. , que prevê o aproveitamento e a eliminação de resíduos "sem criar riscos para a água, o ar, o solo, a fauna ou a flora", é, no entender da Comissão, suficientemente preciso para assegurar que os encargos dos operadores económicos passem a ser largamente equivalentes em todos os Estados-membros.
18 Importa sem dúvida admitir que determinadas disposições da directiva, nomeadamente as definições do artigo 1. , têm incidência no funcionamento do mercado interno.
19 Todavia, contrariamente ao sustentado pela Comissão, o simples facto de o estabelecimento ou o funcionamento do mercado interno serem afectados não basta para aplicar o artigo 100. -A do Tratado. Com efeito, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que não se justifica o recurso ao artigo 100. -A quando o acto a adoptar só acessoriamente tem por efeito harmonizar as condições do mercado na Comunidade (acórdão de 4 de Outubro de 1991, Parlamento/Conselho, C-70/88, Colect., p. I-4529, n. 17).
20 Verifica-se isto no caso presente. A harmonização prevista no artigo 1. da directiva tem por objectivo principal, no intuito de proteger o ambiente, garantir a eficácia da gestão de resíduos na Comunidade, independentemente da sua origem, e apenas acessoriamente afecta as condições da concorrência e do comércio. Por isso, distingue-se da Directiva 89/428/CEE do Conselho, de 21 de Junho de 1989, que estabelece as regras de harmonização dos programas de redução, tendo em vista a sua eliminação, da poluição causada por resíduos provenientes da indústria do dióxido de titânio (JO L 201, p. 56), objecto do acórdão "dióxido de titânio", já referido, e que tem em vista a aproximação das normas nacionais relativas às condições de produção num sector determinado da indústria, a fim de eliminar as distorções da concorrência no sector.
21 Nestas circunstâncias, deve considerar-se que a directiva impugnada foi validamente adoptada com base apenas no artigo 130. -S do Tratado. O fundamento da escolha de uma base jurídica errada deve, consequentemente, ser julgado improcedente.

Quanto ao artigo 18. da directiva ´

22 O Parlamento solicita a anulação do artigo 18. da Directiva 91/156 com o fundamento de que o procedimento do comité de regulamentação nela previsto não está em harmonia com o Tratado.
23 De acordo com o artigo 37. , terceiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, as conclusões do pedido de intervenção devem limitar-se a sustentar as conclusões de uma das partes.
24 Cabe notar que, nas conclusões do seu recurso, a Comissão pede a anulação da Directiva 91/156, ao passo que, nas conclusões das suas alegações, o Parlamento pede a anulação do artigo 18. da directiva por fundamentos totalmente diversos dos invocados pela Comissão. Por isso, deve considerar-se que não têm o mesmo objecto que as da Comissão e, por conseguinte, devem ser julgadas inadmissíveis.
25 Conclui-se de quanto precede que deve ser negado provimento ao recurso.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas
26 Por força do disposto no n. 2 do artigo 69. do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a Comissão sido vencida, há que condená-la nas despesas. Nos termos do n. 4 do artigo 69. do mesmo regulamento, o Reino de Espanha e o Parlamento Europeu devem suportar as próprias despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) O recurso é julgado improcedente.
2) A Comissão é condenada nas despesas. O Reino de Espanha e o Parlamento Europeu suportarão as próprias despesas.