Jurisprudência

Nestes acórdãos está em causa a eventual retroactividade da norma restritiva do direito de propriedade introduzida pelo regime das Áreas Protegidas, porquanto as inibições que daí decorrem, após caducarem foram como que “renascidas” por via legislativa.
Estão em confronto dois institutos do nosso ordenamento jurídico: caducidade e proibição de restrições retroactivas aos direitos, liberdades e garantias e análogos.
A caducidade traduz-se na relevância jurídica conferida aos efeitos do decurso do tempo, a qual pode comportar um dos seguintes efeitos, ou consolida situações criadas à margem do direito, ou extingue posições jurídicas válidas pelo seu não exercício.
É esta segunda dimensão que aqui está em causa: Será que o executivo, não diligente, pode, por via legislativa, fazer renascer a sua habilitação para restringir o direito de propriedade?
Não podemos concordar com a passividade do julgador ao afirmar que o novo acto legislativo fez com que os diplomas anteriores nunca deixaram de produzir efeitos.
A ordem jurídica consagra, inquestionavelmente, um princípio de protecção ambiental, contudo também assegura certeza, segurança e confiança dos particulares.
Poder-se á questionar se, atendendo à importância do bem fundamental ao ambiente, não deverá ser este imune aos efeitos da caducidade. Porém, tal significa colocar nas mãos do executivo uma enorme valência, reforçada pelo seu duplo papel de administrador e legislador.
O princípio democrático exige unicidade e boa fé na actuação dos entes públicos, mormente do Governo eleito, sendo inadmissível o defraudar das expectativas legítimas dos particulares em virtude da falta de diligência do executivo.
A operação jurídica realizada pela prorrogação do prazo de caducidade comporta em si uma retroactividade sanadora, de duvidosa admissibilidade.
O suceder de decretos-lei demonstra a maleabilidade da lei permitida ao Governo, de um modo que nos faz reagir com estranheza à confiança do Tribunal na ausência de dúvidas sobre esta actuação.
O novo decreto-lei tem o intuito declarado, como o Tribunal reconhece, de “salvaguardar de imediato, as componentes aí mencionadas, mesmo relativamente aos prazos constantes dos instrumentos que já tiverem expirado”, procurando legitimar a inércia do Governo, provocando a inversão do padrão normativo ao tornar ilícito o que era lícito.
Também nos parece de não ignorar o efeito pernicioso que a desconsideração do novo Decreto-lei poderá provocar, como a susceptibilidade de lesões irreversíveis no Maio ambiente.
Contudo, a inércia do legislador leva-nos a questionar a legitimidade das restrições operadas sobre o direito dos proprietários afectados, uma vez que com a caducidade da classificação como Área Protegida deixaram de estar abrangidos pelo seu regime, actuando neste pressuposto.
A aceitação jurisdicional desta actuação vem comprovar que, independentemente de consagração legal, os proprietários em zonas de susceptível classificação como Área Protegida estão sempre limitados no exercício dos seus direitos. Tal é inadmissível, mas infelizmente acatado com pacatez em Portugal, confirmando as suspeitas de André Folque que, numa área cinzenta sobre o direito de propriedade, refere o proprietário que “antes de ser expropriado já o era”.
Concluindo, independentemente das considerações sobre o mérito da intenção do legislador ao prorrogar um prazo caducado, elevadas a critério principal do Tribunal nestas decisões, o controlo jurisdicional deveria atender ao caso concreto, em vez de elevar o executivo a garante máximo do ambiente, realidade inverosímil, atendendo à pouca motivação em garantir a protecção inquestionável das áreas que, pela sua especial importância, devam ser qualificadas como Áreas Protegidas.

No Acórdão em análise, foi requerido ao julgador constitucional que averiguasse da constitucionalidade material do regime da Reserva Ecológica Nacional (REN), nomeadamente pela sua compatibilidade com o regime constitucionalmente previsto para as restrições a direitos, liberdades e garantias e direitos análogos (art.º18 CRP), nos quais se insere o direito de propriedade.
Independentemente da discussão em torno da inclusão do ius aedificandi no núcleo essencial do direito de propriedade, a qual se destina a outra sede, o próprio art.º62 CRP especifica que o exercício do direito de propriedade é assegurado nos termos da Constituição, a qual também define como incumbência do Estado a preservação dos recursos naturais e do equilíbrio ecológico (art.º81, al.m CRP), erigindo-o a tarefa estadual fundamental (art.º9, als.d) e e) CRP).
Assim, nunca poderia estar em causa a primeira parte do nº2 do art.º18 CRP, até porque tem sido defendida pela doutrina uma interpretação não demasiadamente dependente deste normativo, podendo afirmar-se, à semelhança do Prof. Jorge Miranda, que a restrição pode operar desde que fundamentada em princípios constitucionais angulares da Constituição, aos quais a protecção do ambiente indubitavelmente pertence.
Maior reserva suscita-nos o respeito pelo princípio da proporcionalidade, mormente enquanto princípio da necessidade (art.º18, nº2, 2ª parte CRP).
Como afirma o Prof. Gomes Canotilho, na articulação entre bens fundamentais dever-se-á prosseguir o princípio da concordância prática, o qual exige a limitação ao estritamente necessário da não actualização de um significado referente a um direito fundamental para assegurar um outro direito ou interesse constitucionalmente protegido que, no caso concreto, mereça maior protecção.
O regime da REN introduz a abolição de qualquer faculdade integrante no ius aedificandi para as áreas referidas no art.º4, n.º1, mas ainda condiciona administrativamente actuações insusceptíveis de prejudicar o equilíbrio ecológico (art.º4, nº2). Foi esta a restrição sujeita a recurso para o TC, porquanto a operação de loteamento em causa não contempla qualquer construção na faixa de 200 metros interiores à linha da praia-mar, logo julgamos criticável que uma prossecução “cega” dos valores ambientais justifique o indeferimento, na sua totalidade, da pretensão do particular. Poderia sempre, uma vez que é manos gravoso e conforme ao princípio da concordância prática, ter-se limitado a um indeferimento parcial, conciliando, proporcionalmente, promoção ambiental e direito de propriedade.
Ainda é de questionar a conformidade, no caso concreto, com o art.º18, nº3 CRP, especificamente no que se refere à proibição de retroactividade, porquanto foi admitida como matéria de facto pelo tribunal a prévia concessão de uma licença de construção. O TC entendeu que esta circunstância, apesar de gerar obrigação de indemnizar, não tem a virtualidade de transformar a essência do direito de propriedade, por forma a fazer nela incluir as faculdades de lotear e construir.
Qualquer que seja a posição que adoptemos a propósito da inclusão dos ius aedificandi no direito de propriedade, ela depende sempre de autorização constitutiva ou meramente declarativa desse direito, não se podendo negar a tutela da confiança que essa actuação acarreta em si, compreendendo-se assim as acusações do recorrente sobre violações dos princípio da igualdade, justiça, proporcionalidade e até prossecução do interesse público (o qual está intimamente relacionado com o dever de boa administração, obstando a actuações contraditórias dos poderes públicos).
Em conclusão, não consideramos, a priori, que o regime imposto pela REN constitua uma restrição inaceitável ao direito de propriedade. Porém, no caso em análise, entendemos ter havido uma insuficiente ponderação dos interesses públicos e privados em causa motivada pela conformação do julgador a um bem maior, o qual tem de ser objectivado em cada situação e não padronizado em prol do ambiente.